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任远:人口政策改革的方向

“镇坪引产”事件再一次把公众的目光聚焦到计划生育政策,人们不仅关注这一事件所反应出的违反法律和缺乏人性,更引起对于现行计划生育政策的进一步反思。

人口政策历来应时而变

关于我国生育政策的历史,建国以后到1950年代中期,出现一个婴儿潮时期,当时实施“光荣妈妈”的政策,这个阶段是以鼓励生育为主的时期。

从1950年代中期以后,马寅初就开始意识到人口增长过快的问题。到了1960年代,国家发展出现了极度的贫穷。这固然有自然灾害和制度因素的原因,也说明当时人口与生产力的矛盾已经出现,而且日益严重。这也说明,从1950年代末期以后,我国的人口政策在很长一段时期是滞后于人口变动格局和社会经济的实际状况,从而加剧了60年代的社会经济贫困。

所以我国从1970年代以后开始被迫实施人口控制为导向的人口政策,最初的政策实施采取了比较和缓的方式。1973年12月,中国第一次计划生育汇报会上提出计划生育要提倡实行“晚、稀、少”政策。“晚”是指男25周岁、女23周岁才结婚;“稀”指延长生育间隔;“少”是指只生两个孩子。

这段时间也被认为是中国生育率下降的“黄金十年”,人口政策的执行以鼓励、号召为主。从历史上来评价这段时期的人口政策,执行效果是非常良好的。甚至有人认为,“晚、稀、少”的政策比严格行政的计划生育政策可能是更为良好的政策。

但是历史地看问题,在1970年代中国的人口和经济社会发展的冲突表现得十分严峻,过快的人口增长和较低的生产力水平构成了突出的矛盾,在这样的背景下,生育政策逐步转向为计划生育这样一种强硬的生育控制政策,应该说这是历史强迫下的一种选择。由于实施了计划生育政策,确实让人口与生产力的矛盾关系在相对较短的时间内得到了缓解,也使中国的人口转变和人口格局较快地发生了转变,但政策的实施同时带来了不少副作用,突出表现为干群矛盾加剧,民众福利受损,以及民意反弹的日渐增强。

从1980年代以来,我们也逐步进行了一些生育政策的调整。这包括两种调整:一是执行方式的调整。在1990年代时,适应社会主义市场经济体制,计划生育的执行方式也从此前行政控制为主,过渡到了重视利益导向政策,而且也更加重视宣传教育在其中的作用。当时提出了“三为主”,即人口和计划生育工作要以宣传教育为主、避孕节育为主和经常性工作为主,力求减少行政性、强制性的手段。在1990年代末期和本世纪初期,也开始讨论将生育政策导向进一步推广,提出“三结合”,将计划生育与生产、生活和保障相结合,提倡社区发展和人口控制的一体化。2000年代后,适应人口流动性增强,推动计划生育综合改革等等,这些改革都是计划生育政策执行方式的改革。

第二种政策调整是政策规定的调整,例如山西翼城的2胎试点;2001年开始,我国在酒泉进行了取消了生育间隔试点。1990年代以来,我国不同省份都陆续实行了如果双方都是独生子女,可以生育第二个子女的“双独两胎”政策。从2005年以后,我国开始对生育政策改革方案进行广泛研究,有单独2胎方案、有晚婚晚育2胎方案、有的讨论从育龄妇女比重开始下降的时候逐步放开生育政策,也有的提出按照高年龄到低年龄逐步放开生育政策,也有的提倡小步快走,一点一点放松政策。

人口政策改革又出现了滞后

应该说学界和政府是一直在思考如何来进行生育政策改革,但总体上改革步伐缓慢,现在是又一次出现了人口政策改革滞后于人口变动格局和滞后于社会经济形势的情况。而这样的改革滞后,一方面倒逼经济发展方式转变,同时也加剧了对经济社会发展的压力。到目前为止,我国人口政策改革还基本原地不动,没有任何实质性的改革出台,事实上,我们的人口政策改革是相对滞后的。

在这里必须强调的是,所有的政策都是一定历史时期、具体人口背景和一定社会经济条件下的公共政策,不存在什么“祖宗之法不可变”的教条。从1980年中共中央公开信以来,已经30多年过去了,国家完成了人口转变,人口格局和人口发展态势发生了很大变化,我国的生产力水平和社会经济发展状况也发生了巨大的变化。计划生育政策的意义和作用也需要重新加以评估,不能把提倡生育一个孩子和实行计划生育当做一个一成不变、永久坚持的政策。

在当前这个时点来看,人口政策改革的必要性和紧迫性是在增加的。这不仅仅是因为社会公众对它的关注增加了,而是人口变动和国家发展的关系本身已经发生了变化。

人口政策改革的必要性的第一个原因在于,这样一个政策最初执行是在人口与生产力的关系严重不平衡的情况下所执行的。这主要表现在60年代后期出现的极端贫穷,人口增长的速度远远快于经济生产的增长速度。因此在这种情况下,采取了一种紧急刹车的办法,来进行硬着陆,这是适应了当时的人口与生产力关系的格局。但是过了30年之后,我国生产力水平得到了非常大的进步,我国的经济总量已经达到世界第二,人均GDP超过5000美元,按照购买力评价法达到9000美元。因此,作为解决人口和生产力水平严重不平衡时期的一个过渡性政策,已经基本完成了其历史使命。

第二个原因是,我国的人口格局在未来将发生显著的变化,这种变化和1970年代以来的人口变动格局在很多方面是恰恰相反的。例如,从1970年以来我国的劳动适龄人口比重是持续增加的,从50%增加到现在的70%多;社会抚养水平则逐年下降,从60%下降到现在40%左右的最低点。当前我国的人口变动正处于一个转折点,我们看到劳动适龄人口比重已经开始下降。社会抚养水平也马上开始上升,到了2030年将会上升到60%左右。人口内在的自然增长率已经是负增长,我国人口总量从2030年以后将快速下降。人口老龄化程度将快速上升,在最近的15-20年内,会从现在的13.26%上升到30%。从中长期人口变动看,继续坚持低生育率导向的计划生育政策将进一步加剧人口结构的变动,将进一步加剧人口总量的长期萎缩。

如果说改革开放以来的人口格局变动为中国经济增长带来了人口红利,那么中长期人口变动的态势将转而对中长期经济社会发展带来一系列不利的影响。人口政策调整未必是解决这些问题的根本办法,但至少对于解决这些问题具有正的方向性,可以使人口结构和总量变动对国家发展的不利影响表现得不那么剧烈。

计划生育的人口政策迫切需要改革的更为根本的原因在于,我们必须看到生育权利是属于家庭和个人,那么由政府剥夺、或者不尊重公民的生育权利的计划生育政策,其政策的合法性和合理性都受到质疑。不同个人和家庭根据自身福利和需求,有的希望多生育几个子女,有的保持单身或者不生育,这都是公民自主选择和自我权利。目前民意对于计划生育的强烈反对,并不是人们比以前更希望生育了,因为实际上社会群体的生育意愿是下降了,其更主要的原因是公民对生育权利意识的增长。随着社会公共理性的成长,人们更加重视法治,更加重视自身权利。及时推动计划生育政策改革,使生育政策回归公共政策的基本定位是必要的,也是合理的。

区域渐进,大步改革

关于当前进行人口政策改革合理的路径,我认为还是应该采取逐步地、渐进式的改革。渐进改革是我们国家改革成功的重要经验。但是我并不特别赞成从双独两胎到单独两胎,再到全面放开两胎的渐进改革,或者按照年龄从大到小慢慢放开的政策改革实施,这样的改革策略似乎过于渐进、过于碎片化了。改革步子过小可能会带来流程设置的复杂性,带来改革推动的执行成本过高。特别是如果我们看到,当前的人口政策已经表现出滞后于人口变动态势和社会经济发展水平,我们已经没有太多的时间来慢慢改革,对于人口政策改革的步子需要更大一些。

基本上看,在经济水平发达、人类发展指数水平更高的地区率先进行生育政策的调整改革,应该是更加妥当的,因为这些地方的实际生育水平和意愿生育水平都已经降低到了很低的水平,这些地区也能够构成人口政策改革的先行先试的试点地区。所以我觉得人口政策改革,可以在一些东部发达城市和发达地区先试点,步子可以更大一些,例如可以直接实施“允许两胎化”的改革试点。当然推进生育政策改革也需要综合政策的配套,用一系列的经济社会政策来引导和调节人口的生育行为,慢慢地将人口政策从计划生育直接控制生育,过渡到利用综合的社会经济机制来间接引导生育的状态。

我认为通过这种试点推开的方式实现区域渐进,从现在开始“允许二胎”的改革,用10-15年左右的时间在全国普遍实现两胎化;然后在2025-2030年左右我国人口变动在总量到顶并开始出现负增长时,就可以逐步废止计划生育政策,转为家庭计划服务,实现在社会经济政策间接引导下的人民群众自主生育。

之所以可以采取这样的区域渐进的方式,是因为我们可以看到,在一些发达的城市,例如上海,城市的实际生育水平已经远远低于意愿生育水平,而意愿生育水平还低于政策生育水平,这意味着即便放松政策,人口的生育意愿也决定了生育水平不会较大反弹。在操作中,我们也可以设计一些门槛性指标,例如人均GDP、人均受教育程度等、女性就业率等,达到这些标准以后的省份,就能够开始进入放开两胎的试点,而这些社会经济指标,能够较好地保证生育政策松动以后不会带来人口数量和结构产生剧烈波动和对人口动态不可控制的结果。

当前积极推动计划生育政策改革已经具有相对良好的条件,因为我国已经从通过计划生育政策控制生育水平下降的时期,逐步过渡到通过社会经济发展控制生育水平的时期。城市化的发展、生活成本和土地价格的提高、教育水平的提高等等因此,已经成为控制生育率的更主要的因素。中国的人口转变是快速的人口转变和超前的人口转变,这种超前性的原因,初期在于通过政策强制降低了生育率。但是当前我国社会经济发展水平已经有很大提高,城市化水平已经超过了50%并继续快速城市化,社会经济因素已经成为影响生育水平下降的更主要的因素。因此,计划生育政策因素在宏观上对生育水平的约束作用逐步减弱和失效,反而在微观上上成为部分希望生育的夫妇和家庭的制度性束缚,这也进一步说明计划生育政策已经逐步功能失效,可以逐步地加以废止。

必须看到,分地域渐进推动生育政策改革可能像教育、医疗改革一样造成新的社会公平问题,但是我们必须去衡量哪一种的风险更大。逐步改革带来的社会不同群体间的不平衡与全面放开生育政策所带来的不可控制的风险相比,从理性的判断来说,还是逐步到位的改革的风险较小,而且渐进式改革也是我们之前很多项改革的经验。而区域渐进改革所带来不同地区进度不平衡和利益不平衡的风险,和不改革所带来的社会民意风险和对社会经济发展的不利影响增强的风险相比,从理性的判断看,大力推进改革才是根本的出路。

针对改革会带来新的问题和矛盾,我们可以使政策的推进更灵活,用一些动态的评估手段去考察各地区的发展水平,逐步放开,重视改革过程中的利益协调和利益平衡。同时,只有在不断改革中才能应对和解决改革中将不断出现的新问题,而因为担忧出现新问题新挑战和不敢改革,是一种固步自封的做法。

让人口政策回归本源

如果我们回顾人口政策和国家发展的关系,我们可以从中总结一些基本的经验和启示。

首先,人口政策必须及时调整并且有一定前瞻性地去匹配当时和未来的人口格局变动,我们的人口政策调整需要有动态性,它能不完全静止不动,否则就变成了刻舟求剑的政策。因为人口本身是在动态发展的。而且,如果人口政策过分滞后于人口格局变动和社会经济发展,将会给国家发展带来不利的困难和压力。

第二,人口与社会经济发展要达成一种平衡,出现显著不平衡的时候,一方面要推动发展方式的转变,也需要通过人口政策来努力实现人口和发展的平衡和和谐。无论是所说的适度人口、全面适度人口,或者人口均衡,都是表达了这个意思,即人口与发展要实现外部均衡,人口内部也需要实现结构均衡。人口和发展的均衡关系在于,我们需要统筹解决人口问题,不能就人口看人口,我们也不能只看人口的数量,要兼顾数量、结构、质量等之间的平衡,兼顾人口和发展的整体协调。人口政策的实施要有利于促进人口和发展的平衡关系。

第三,人口政策是国家整体发展的重要政策工具,但我们不能将人口政策作为应对国家发展的唯一政策工具,甚至不能作为最核心的政策工具。是经济改革开放而非人口控制,推动了改革开放三十多年来的经济增长,而与此同时,计划生育政策是为国家发展奠定了良好的人口环境。同样,希望通过人口政策改革来推动国家发展也并非是一个根本性的出路单纯依靠人口政策不能解决老龄化问题,不能解决劳动适龄人口下降问题等,人口政策只是解决国家发展所面临问题的一种政策工具。我们现在可能给人口政策赋予了太多的责任和压力,但将很多问题归根于人口问题是病急乱投医,也可能不一定能够对症下药。未来国家发展的许多挑战和问题,不一定是人口政策可以解决的,但显然人口政策改革是国家未来综合改革的一个非常重要的环节,同时未来的社会经济发展也仍然适应人口格局的变化。

我们为什么要在当前时期积极改革人口政策,其根本原因在于要让人口政策回归到其作为公共政策的本来含义。我们当时制定行政主导的计划生育政策,是为了渡过人口和生产力严重不平衡的发展之坎,等过了这一道坎之后,我们就应该考虑使人口政策回归到公共政策的基本属性。

第一,人口政策需要努力满足不同群体多样化的生育需求。不同人群不同的生育需求,有的人愿意生1个,有的人愿意生2个,有的人愿意生3个。也有的人不愿意生,我们的政策的根本职责,是能够尽量满足社会绝大多数人的多种需求。不同个人、不同群体对于生育意愿有着多样化的需求,生育政策应该能够支持人们多样化的生育需求和生育选择,并以促进人民群众的家庭发展和幸福为目标。实施人口政策的根本目的是要满足人们生存和发展的需求,提高人民群众的福利,使人口政策真正成为一种促进公共福利的公共政策。一旦人口政策脱离了人民的利益和需求,人口政策也就不能够得到人民的拥护。

第二,作为公共政策的人口政策,其制定和修改应尊重人民群众自身的自主选择和公共决策。我们的政策制订需要以人民群众的生育权利为基础,需要更多的公共参与,使不同的人群能够对政策有多样化的表达,避免单纯行政性地制定政策。

第三,生育政策的管理执行也应该从行政管控机制过渡到一个为人民利益服务的机制,使这样的一个政府机构能够为整个社会提供生育与健康的服务,计划生育管理部门不应该是决定是否允许个人是否生育、何时生、生多少的部门,更多的是要为人口群体提供健康服务、提供信息和咨询服务,减少社会的出生缺陷率、为不能生育的人群提供帮助、提供人口和家庭的各种社会服务,等等。同时,作为在社会主义市场经济体制下的公共政策的执行手段和方式,也应避免国家直接的行政控制,而更应通过引导现代生育文化的建立,通过完善的社会配套体制的支持和利益引导机制,引导个人和家庭生育的行为,并更好地适应国家的长远发展。

(作者单位:复旦大学社会发展与公共政策学院)

(本文仅供学术交流,作者观点不代表本网观点。)

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